湖南國(guó)有農(nóng)場(chǎng)創(chuàng)建于20世紀(jì)50年代初期，現(xiàn)有農(nóng)墾單位70個(gè)，其中管理區(qū)（區(qū)）7個(gè)，人口68萬人，職工26萬人，土地總面積296.34萬畝，農(nóng)用地面積250.51萬畝，建設(shè)用地45.03萬畝，未利用土地0.8萬畝。其中耕地面積100.21萬畝，占全省耕地面積的2.1%。湖南農(nóng)墾人均擁有土地、耕地面積為4.36畝、1.49畝，分別為全省平均的98%、184%。
一、土地使用管理現(xiàn)狀
（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理情況
根據(jù)我省實(shí)際，全省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大部分實(shí)行“兩田制”管理模式，共有責(zé)任田96.22萬畝，經(jīng)營(yíng)田27.18萬畝，分別占農(nóng)業(yè)承包面積的77.97％和22.03％。責(zé)任田是參照周邊農(nóng)村農(nóng)民承包面積確定，由農(nóng)工實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的國(guó)有農(nóng)用地。全省農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)職工及農(nóng)民家庭人均責(zé)任田1.3畝左右，一般略高于周邊農(nóng)民承包面積。責(zé)任田不收取任何費(fèi)用，參照《農(nóng)村土地承包法》簽訂土地承包合同，發(fā)給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，責(zé)任田可通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等形式進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。承包責(zé)任田的農(nóng)工達(dá)到退休年齡、辦理退休手續(xù)并享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇后，原本人承包的責(zé)任田由農(nóng)場(chǎng)收回。經(jīng)營(yíng)田是指除責(zé)任田之外的所有國(guó)有農(nóng)用地（含林地、果園、漁池、湖泊、自留地等），由農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一面向本場(chǎng)內(nèi)外承租人公開拍包，實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)田實(shí)行市場(chǎng) 化運(yùn)作方式，面向本場(chǎng)農(nóng)工和農(nóng)民租賃的經(jīng)營(yíng)田，租賃費(fèi)一般不超過100元/畝。經(jīng)營(yíng)田收入主要用于償還農(nóng)場(chǎng)歷史債務(wù)、繳納農(nóng)業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)單位統(tǒng)籌費(fèi)、發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)公益建設(shè)等。費(fèi)用征繳實(shí)行專賬專管專款專用，收取和使用情況納入場(chǎng)務(wù)公開內(nèi)容，張榜公布，接受職工群眾監(jiān)督。
（二）耕地情況
我省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)耕地面積100.21萬畝，其中基本農(nóng)田89.6萬畝。農(nóng)場(chǎng)耕地主要集中在洞庭湖區(qū)域，主要有大通湖管理區(qū)、西洞庭管理區(qū)、西湖管理區(qū)、屈原管理區(qū)、君山區(qū)、黃蓋湖鎮(zhèn)、茶盤洲鎮(zhèn)等，占全省農(nóng)墾耕地總面積的81%。
2000年湖南農(nóng)墾體制改革后，農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)年均增速達(dá)到13%以上，土地成為當(dāng)前農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，土地需要量急劇增加。作為以耕地為土地主要組成部分的農(nóng)場(chǎng)來說，農(nóng)場(chǎng)耕地的變化成為農(nóng)場(chǎng)近十年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要折射點(diǎn)。以原九大農(nóng)場(chǎng)耕地面積的調(diào)查統(tǒng)計(jì)情況看，2012年耕地總面積為81.41萬畝，相對(duì)2004年的90.05萬畝，8年共減少耕地面積8.64萬畝，年均減少1萬多畝。由于農(nóng)場(chǎng)近年來城鎮(zhèn)建設(shè)、交通建設(shè)、招商引資、園區(qū)發(fā)展、公益事業(yè)建設(shè)的快速發(fā)展，耕地面積減少較為明顯。其中，城鎮(zhèn)化占用約為35%，工業(yè)化占用約為42%，公益事業(yè)建設(shè)占用約為23%。
（三）確權(quán)發(fā)證情況
根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益意見的通知》，從2001年起啟動(dòng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)確權(quán)發(fā)證工作。2008年，我省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)面積203.7萬畝，確權(quán)率68.7%；發(fā)證面積62.35萬畝，發(fā)證率21%。近年來，通過貫徹落實(shí)《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理的意見》、《湖南省國(guó)土資源廳湖南省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理的意見》等文件，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證工作進(jìn)展較快。
相比2008年，2012年我省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)面積274.67萬畝，增加70.97萬畝，確權(quán)率92.68%，提高23.98個(gè)百分點(diǎn)；發(fā)證面積157.45萬畝，增加95.1萬畝，發(fā)證率53.13%，提高32.13個(gè)百分點(diǎn)；消滅了確權(quán)發(fā)證空白地區(qū)。從農(nóng)場(chǎng)層面看，2012年全省70個(gè)農(nóng)場(chǎng)中，已經(jīng)全部完成土地確權(quán)發(fā)證工作的42個(gè)；部分確權(quán)發(fā)證的農(nóng)場(chǎng)19個(gè)，占27%，未進(jìn)行確權(quán)發(fā)證的農(nóng)場(chǎng)9個(gè)。
二、土地使用管理問題分析
（一）耕地保護(hù)的問題
一是城鎮(zhèn)化占用耕地的問題。2000年體制改革后，我省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)中心城鎮(zhèn)由19個(gè)增加到64個(gè)，管理區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)面積以年平均18%的速度遞增，城鎮(zhèn)人口以年平均22%的速度遞增。以耕地占土地面積90%以上的湖區(qū)農(nóng)場(chǎng)為主，體制改革后的城市擴(kuò)容與小城鎮(zhèn)建設(shè)，2000年至2007年年均占用耕地1.3萬畝以上。另一方面，隨著農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大。從2000年至今，新建高速公路、國(guó)道、省道、“村村通”等3000多公里，擴(kuò)建、改建2000多公里，新建城市廣場(chǎng)、社區(qū)廣場(chǎng)等157個(gè)，共占用耕地近3萬多畝。
二是工業(yè)化占用耕地的問題。近年來，我省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)特別是管理區(qū)設(shè)立的開發(fā)區(qū)有7個(gè)，各類園區(qū)15個(gè)，總面積達(dá)20萬畝，占用耕地近4萬多畝。雖然各管理區(qū)（區(qū)）、農(nóng)場(chǎng)建立了以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為主要目標(biāo)的土地利用管理體制，但本身可補(bǔ)充耕地的土地有限，土地整理與復(fù)墾開發(fā)的耕地面積不足6萬畝，并不能改變耕地面積逐年減少的趨勢(shì)。
（二）確權(quán)發(fā)證的問題
我省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證工作取得了明顯成效，但由于各種原因，市州之間、農(nóng)場(chǎng)之間進(jìn)展不平衡。主要原因，一是部分管理區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)土地確權(quán)發(fā)證工作的重要性認(rèn)識(shí)不到位。農(nóng)場(chǎng)改制后，行使了一級(jí)地方政府的職能職權(quán)，有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為土地已歸為政府管理，發(fā)不發(fā)證沒有多大關(guān)系，有的則認(rèn)為農(nóng)場(chǎng)土地的處置、征用、劃撥等，都得服從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政治安排，發(fā)不發(fā)證意義不大，缺乏工作積極性，導(dǎo)致湖區(qū)大中型農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證工作普遍進(jìn)展緩慢。二是部分山區(qū)農(nóng)場(chǎng)土地權(quán)源資料不完整，給申請(qǐng)土地確權(quán)發(fā)證增加了很大難度。三是確權(quán)、勘界費(fèi)用過高。全省每畝平均30多元，一般農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差，難以承受高額費(fèi)用。
（三）土地權(quán)屬糾紛與侵占的問題
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地被侵占現(xiàn)象也是一個(gè)相當(dāng)突出的問題，主要表現(xiàn)為：一是因歷史遺留問題而造成占有事實(shí)，大多數(shù)農(nóng)村群眾不愿配合邊界確認(rèn)，不愿確權(quán)簽字，致使農(nóng)場(chǎng)無法正式確定權(quán)屬邊界而擱置認(rèn)定工作。二是當(dāng)?shù)卣畬?duì)村民侵占既成事實(shí)，多以土地糾紛來調(diào)處，加上有的農(nóng)場(chǎng)也無法出示歷史資料與權(quán)屬證明，導(dǎo)致大量農(nóng)場(chǎng)土地被確定為農(nóng)民集體所有。三是由于人多地少，加上土地經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，周邊農(nóng)民蠶食、侵占農(nóng)場(chǎng)土地，有的尋找各種借口挑釁滋事，阻撓農(nóng)場(chǎng)職工正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
三、土地使用管理對(duì)策研究
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地是國(guó)家糧食安全和支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是生存之本、發(fā)展之基、民生所依。我省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理工作，切實(shí)按照中央關(guān)于最嚴(yán)格的國(guó)土資源利用保護(hù)管理制度要求，以土地確權(quán)和維權(quán)為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和質(zhì)量提升為重點(diǎn)，加快土地利用方式和管理方式的轉(zhuǎn)變，著力解決農(nóng)場(chǎng)土地利用管理面臨的突出問題，促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。
（一）以耕地保護(hù)為目標(biāo)，統(tǒng)籌國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理全局
站在國(guó)家戰(zhàn)略高度，正確處理耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。按照省政府《市州政府土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，我省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)要明確責(zé)任，加大考核，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守100萬畝耕地紅線，切實(shí)按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》要求，做到基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。
正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系。農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，必須協(xié)調(diào)統(tǒng)籌農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。一是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保耕地效益的高增長(zhǎng)。農(nóng)場(chǎng)要充分發(fā)揮土地資源相對(duì)集中、農(nóng)業(yè)裝備水平相對(duì)較高等優(yōu)勢(shì)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、示范場(chǎng)建設(shè)為重點(diǎn)，大力發(fā)展推廣新模式、新科技、新品種、新裝備，提高耕地的綜合產(chǎn)出效益。要以大通湖水稻高產(chǎn)示范區(qū)，君山、西洞庭棉花高產(chǎn)示范區(qū)，西湖油菜高產(chǎn)示范區(qū)，屈原生豬高產(chǎn)示范區(qū)等示范區(qū)建設(shè)為抓手，大力扶植糧食、棉花、蔬菜、油料、茶葉、特色農(nóng)產(chǎn)品等支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要以屈原、西湖、西洞庭和大通湖等國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)為著力點(diǎn)，加大投入力度，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技推廣應(yīng)用、經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新，提高農(nóng)場(chǎng)耕地整體收益水平。二是大力實(shí)施環(huán)洞庭湖基本農(nóng)田建設(shè)重大工程，提高耕地質(zhì)量。洞庭湖區(qū)是我省農(nóng)場(chǎng)耕地面積大、耕地集中、耕地質(zhì)量?jī)?yōu)良的區(qū)域，湖區(qū)農(nóng)場(chǎng)要按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，實(shí)行農(nóng)場(chǎng)“一把手”負(fù)責(zé)制，完善省級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)組織、農(nóng)場(chǎng)負(fù)責(zé)實(shí)施的工作機(jī)制，確保組織有力、保障有力、推進(jìn)有力。以基本農(nóng)田建設(shè)工程實(shí)施為載體，整合各類涉農(nóng)資金，結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，大力實(shí)施“田、水、路、林、村”綜合整治，著力提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和集約化水平，把環(huán)洞庭湖建設(shè)成為國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和土地資源可持續(xù)利用示范區(qū)。
正確處理城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的關(guān)系。城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)是相互制約又相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)占用土地，影響了農(nóng)場(chǎng)耕地保護(hù)和農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)，但又通過城鎮(zhèn)化促使人口與工業(yè)的集聚，既提高了土地利用效益，緩解了人口對(duì)耕地資源的壓力。另一方面，加強(qiáng)耕地保護(hù)為小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供了大宗農(nóng)產(chǎn)品等基礎(chǔ)性保障，又客觀上限制著小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的無序擴(kuò)張，促使小城鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)涵發(fā)展、集約發(fā)展。探索一條在保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低的前提下的農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的新途徑，一要科學(xué)制定農(nóng)場(chǎng)土地利用總體規(guī)劃，合理劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。在全省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)已建立的14個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上，確保被保護(hù)的87萬畝耕地紅線不突破，質(zhì)量有提高。二是要科學(xué)規(guī)劃小城鎮(zhèn)發(fā)展。按照財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于綠色重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范的實(shí)施意見》的要求，根據(jù)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)、資源和環(huán)境基礎(chǔ)，以土地集約、產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中，形成集聚效益和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為基本要求，科學(xué)確定城鎮(zhèn)定位、功能目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模和用地規(guī)模，增強(qiáng)城鎮(zhèn)人口、資金、資源的集聚與綜合承載能力，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)。三要科學(xué)建設(shè)管理農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)。要通過治理“空心鎮(zhèn)”，進(jìn)行舊鎮(zhèn)改造等整理措施，有效挖掘小城鎮(zhèn)存量土地潛力，增加建筑物容積率，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的集約立體發(fā)展；通過填實(shí)插建、部分搬遷、整體搬遷及小村并大村等模式推進(jìn)職工居民點(diǎn)的整理；正確引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)、中心村合理、有序發(fā)展，合理布局，確保耕地紅線不突破，形成保護(hù)耕地與推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的雙贏局面。
正確處理工業(yè)化與耕地保護(hù)的關(guān)系。發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)場(chǎng)財(cái)政收入，是加快農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展公共事業(yè)的重要保障。積極穩(wěn)妥發(fā)展工業(yè)，提高農(nóng)場(chǎng)綜合競(jìng)爭(zhēng)能力，必須統(tǒng)攬全局，科學(xué)謀劃工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)保護(hù)耕地。一要抓住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的契機(jī)，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》的精神，用足用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和資源用地整合利用的政策，增加用地指標(biāo)，提高土地利用效率，挖掘用地潛力，增加建設(shè)用地。要鼓勵(lì)企業(yè)多占劣地、不占好地，引導(dǎo)企業(yè)使用未利用土地。二是整合存量土地，合理調(diào)整年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)，按照嚴(yán)控增量、盤活存量、集約高效的原則，對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、符合環(huán)保要求、選址符合土地利用規(guī)劃、投資強(qiáng)度達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)項(xiàng)目，保障供地；對(duì)促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)第三產(chǎn)業(yè)和高科技、高投入、高產(chǎn)出的生態(tài)型工業(yè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先供地，既確保經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，又要嚴(yán)格控制違規(guī)占用耕地。三是要堅(jiān)決遏制開發(fā)區(qū)熱導(dǎo)致的各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田現(xiàn)象。農(nóng)場(chǎng)要配合土地管理部門，采取土地執(zhí)法專項(xiàng)整治、專項(xiàng)檢查等多種手段，加大土地違法違規(guī)的打擊力度。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，立足于調(diào)整利益機(jī)制、明確保護(hù)責(zé)任、提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地出讓收支管理，從根本上抑制盲目占用耕地的沖動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“既要吃飯、又要發(fā)展”的目的。四是園區(qū)建設(shè)上，要按照《湖南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的通知》與《湖南省委省政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的意見》等文件要求，秉持“一園多區(qū)、一園多片”的建設(shè)和發(fā)展理念，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、環(huán)保要求、交通區(qū)位和土地利用現(xiàn)狀，進(jìn)一步加大山地、坡地、未利用地的開發(fā)利用力度，做到園區(qū)開發(fā)盡量不占農(nóng)田，工業(yè)用地布局綠色生態(tài)、規(guī)劃合理。
（二）以確權(quán)發(fā)證為抓手，鞏固國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理基礎(chǔ)
提高思想認(rèn)識(shí)。土地確權(quán)發(fā)證是農(nóng)墾土地管理的基礎(chǔ)。各管理區(qū)、農(nóng)場(chǎng)要按相關(guān)文件要求，提高土地確權(quán)發(fā)證的思想認(rèn)識(shí)，落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、農(nóng)場(chǎng)國(guó)土部門具體抓的工作格局，強(qiáng)化工作責(zé)任，明確工作職責(zé)，建立目標(biāo)責(zé)任制。
做好溝通協(xié)調(diào)工作。農(nóng)場(chǎng)要學(xué)習(xí)借鑒省內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)和支持，特別是縣市屬農(nóng)場(chǎng)，要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)的匯報(bào)，積極與國(guó)土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)（畜牧）等部門溝通，建立會(huì)商與對(duì)口聯(lián)系的工作機(jī)制。要做好調(diào)查研究，尤其是對(duì)影響當(dāng)前確權(quán)發(fā)證進(jìn)度的一些關(guān)鍵問題要會(huì)同國(guó)土資源主管部門進(jìn)行重點(diǎn)研究，探索一些可行的解決辦法，推動(dòng)工作有序進(jìn)行。
準(zhǔn)確掌握有關(guān)法律法規(guī)和政策精神。一是掌握新土地登記辦法的新規(guī)定。《土地登記辦法》對(duì)登記程序作了調(diào)整，減少了地籍調(diào)查環(huán)節(jié)，增加了由當(dāng)事人根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址、面積等必要材料的規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)國(guó)土資源部門解釋，相鄰宗地權(quán)利人的指界材料只是用來證明申請(qǐng)人的土地權(quán)屬界址的材料之一，并非所有的土地登記都必須提供。通過簡(jiǎn)化程序，將地籍調(diào)查工作從政府國(guó)土資源部門轉(zhuǎn)移至土地申請(qǐng)當(dāng)事人。這對(duì)規(guī)模大、技術(shù)力量強(qiáng)、權(quán)屬資料保存完整的洞庭湖區(qū)農(nóng)場(chǎng)非常有利。二是利用第二次全國(guó)土地調(diào)查成果。利用“二調(diào)”資料，可以免收權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)繪兩筆費(fèi)用（不包括內(nèi)部非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地），只收取圖件編繪資料復(fù)制費(fèi)，每宗地每圖幅收取10元。利用“二調(diào)”資料，地塊的影像、圖形、地類、面積、坐標(biāo)和權(quán)屬狀況清楚明白，省去了權(quán)屬調(diào)查程序。洞庭湖區(qū)是土地面積較大、分布相對(duì)集中的大中型國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，要積極爭(zhēng)取用好“二調(diào)”成果，加快土地確權(quán)登記發(fā)證步伐。
講究工作方法，突出工作重點(diǎn)。一是穩(wěn)妥處置爭(zhēng)議地塊。本著從實(shí)際出發(fā)、尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則，按照有利于生產(chǎn)、生活，有利于管理和地方發(fā)展的方針，可與當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取對(duì)無爭(zhēng)議的面積先行登記發(fā)證；對(duì)有爭(zhēng)議但能夠提供土地權(quán)屬來源證明的，要通過行政或司法手段盡快把證辦下來；對(duì)有爭(zhēng)議但雙方都不能提供權(quán)屬證明的，要將爭(zhēng)議部分單獨(dú)劃出設(shè)立爭(zhēng)議宗地，編寫土地爭(zhēng)議原由書，暫不登記發(fā)證，待后調(diào)處，以推進(jìn)全省農(nóng)場(chǎng)發(fā)證工作進(jìn)度。二是突出抓好重點(diǎn)。按照先易后難、先大后小，區(qū)分情況、依法依規(guī)的原則，著力推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證工作。對(duì)未開展確權(quán)發(fā)證工作的9個(gè)農(nóng)場(chǎng)，要靈活運(yùn)用政策，爭(zhēng)取支持，創(chuàng)造條件確權(quán)發(fā)證；對(duì)土地面積較大的管理區(qū)（區(qū)），要重點(diǎn)督辦、限時(shí)辦結(jié)；對(duì)因改革改制與土地權(quán)源資料缺失等問題較多、自身無力解決的農(nóng)場(chǎng)，特別是一些縣市屬農(nóng)場(chǎng)，遇到政府不支持、土地糾紛侵占情況多等情況，農(nóng)場(chǎng)主管部門要幫助協(xié)調(diào)土地資源主管部門與當(dāng)?shù)卣瑺?zhēng)取支持和幫助。
（三）以節(jié)約集約使用為核心，創(chuàng)新國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理方式
1.充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。一是按照布局集中、產(chǎn)業(yè)聚集、用地集約的要求，農(nóng)場(chǎng)要統(tǒng)籌規(guī)劃小城鎮(zhèn)居住區(qū)和居民點(diǎn)、工業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生態(tài)區(qū)，并大力推行實(shí)施節(jié)地型居住區(qū)和立體開發(fā)、復(fù)合利用的工業(yè)園區(qū)。要自覺地將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)新增建設(shè)用地納入當(dāng)?shù)赝恋乩媚甓扔?jì)劃，規(guī)范操作，按規(guī)定程序報(bào)批，堅(jiān)決糾正不按規(guī)定報(bào)批、亂占耕地和擅自搞房地產(chǎn)開發(fā)等問題。尤其是正在積極推進(jìn)工業(yè)園區(qū)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)開發(fā)的農(nóng)場(chǎng)，對(duì)引進(jìn)的外來投資項(xiàng)目，必須嚴(yán)格投資密度與建筑容積率標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行項(xiàng)目?jī)?yōu)選標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估機(jī)制，確保墾區(qū)建設(shè)用地的使用效益及生態(tài)環(huán)境。二是要結(jié)合實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，在大中型農(nóng)場(chǎng)推進(jìn)村（分場(chǎng)）級(jí)規(guī)劃合一，通過編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌村域內(nèi)土地利用、村莊建設(shè)、國(guó)土整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)。三是要結(jié)合中央實(shí)施的農(nóng)墾危舊住房改造項(xiàng)目，合理引導(dǎo)職工集中居住與工業(yè)聚集，對(duì)于改造過程中調(diào)整出來的舊宅基地、工廠搬遷和閑置土地，進(jìn)行重新配置，拓寬用地空間。
2.嚴(yán)格節(jié)約用地執(zhí)法監(jiān)管。一是全面運(yùn)行土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)。將農(nóng)場(chǎng)土地供應(yīng)信息、開發(fā)利用、收購(gòu)儲(chǔ)備、市場(chǎng)交易、公益建設(shè)用地等信息進(jìn)行網(wǎng)上備案，并發(fā)布到互聯(lián)網(wǎng)上，實(shí)現(xiàn)信息公開。二是建立建設(shè)用地批后監(jiān)管制度。建立建設(shè)用地供應(yīng)備案制度和用地核查制度，對(duì)建設(shè)用地審批、供應(yīng)、利用和補(bǔ)充耕地、違法用地查處實(shí)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。三是健全土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。充分運(yùn)用現(xiàn)代遙感、信息等技術(shù)，及時(shí)全面準(zhǔn)確掌握每塊土地的類別、權(quán)屬、面積、分布和利用狀況，完善土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)土地資源變化信息的快速更新，對(duì)土地開發(fā)、利用、閑置等情況進(jìn)行適時(shí)監(jiān)測(cè)，定期公布監(jiān)測(cè)結(jié)果，并作為新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)安排的依據(jù)。四是完善土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制。管理區(qū)、農(nóng)場(chǎng)要建立健全審批與監(jiān)管并重、預(yù)防與查處有機(jī)結(jié)合的工作機(jī)制，完善部門協(xié)作配合和共同責(zé)任機(jī)制，健全農(nóng)場(chǎng)國(guó)土資源、紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)及相關(guān)部門聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)作配合機(jī)制。管理區(qū)要強(qiáng)化執(zhí)法問責(zé)機(jī)制，對(duì)違反規(guī)劃計(jì)劃、未批先用、征地補(bǔ)償安置和補(bǔ)充耕地不到位的，及時(shí)制止，堅(jiān)決查處，嚴(yán)格問責(zé)?？h市屬農(nóng)場(chǎng)要積極配合當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門開展土地執(zhí)法監(jiān)察工作，確保節(jié)約集約用地工作的科學(xué)有序開展。
3.大力開展土地綜合整治。按照我省《土地開發(fā)整理?xiàng)l例》和《耕地質(zhì)量管理?xiàng)l例》，農(nóng)場(chǎng)要轉(zhuǎn)變土地開發(fā)整理思路，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整理復(fù)墾開發(fā)為平臺(tái)，整體規(guī)劃，整合資金，整村連片推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，達(dá)到增加耕地、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進(jìn)村莊整治、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)、改善人居環(huán)境的綜合目標(biāo)。一是要加強(qiáng)土地整理，集中連片推進(jìn)土地平整和農(nóng)田水利、田間道路、田間防護(hù)林等建設(shè)，大幅度提高耕地質(zhì)量，提高農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是要推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)村莊整治，合理安排職工居民點(diǎn)、公益事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類用地。適度調(diào)整撤并布局分散的自然村落，合理開發(fā)利用騰退宅基地、村內(nèi)廢棄地和閑置地。三是要抓好設(shè)施配套，完善路網(wǎng)、供水、通電、通訊、廣播電視及生活垃圾、污水收集和處理等基礎(chǔ)設(shè)施，健全教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)改水、改廁、改圈、改灶，改善農(nóng)場(chǎng)人居環(huán)境。四是要積極爭(zhēng)取支持。針對(duì)農(nóng)場(chǎng)耕地后備資源缺乏，無法自行完成補(bǔ)充耕地任務(wù)的實(shí)際情況，爭(zhēng)取支持實(shí)行異地有償調(diào)劑制度，在全省農(nóng)墾系統(tǒng)范圍內(nèi)統(tǒng)籌耕地補(bǔ)充。
（四）以維護(hù)土地合法權(quán)益為關(guān)鍵，規(guī)范國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地管理秩序
各管理區(qū)、農(nóng)場(chǎng)要按照有關(guān)文件要求，維護(hù)農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地權(quán)益，規(guī)范土地管理秩序。一是積極協(xié)調(diào)做好規(guī)劃銜接工作。要將農(nóng)場(chǎng)土地利用現(xiàn)狀和發(fā)展需求，特別是農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)、安居工程、水庫(kù)移民、危房改造等規(guī)劃建設(shè)與所在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃相銜接。二是做好土地收回、征用補(bǔ)償工作。對(duì)因國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)或地方公益建設(shè)確需收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)的，要按照湘國(guó)土資發(fā)〔2010〕13號(hào)文件要求，對(duì)擬收回使用權(quán)的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地，在依法報(bào)批前，必須將收回土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知農(nóng)場(chǎng)和所涉及的職工群眾。對(duì)擬收回土地的現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，必須經(jīng)農(nóng)場(chǎng)和所涉及的職工群眾確認(rèn)，并將其知情、確認(rèn)等有關(guān)材料為收回土地報(bào)批的必備材料。對(duì)依法收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)參照征收農(nóng)民集體土地的標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并安排相應(yīng)的社會(huì)保障費(fèi)用。土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，所在地政府及其它任何部門、單位不得占用。長(zhǎng)期承包國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地并將其作為主要生存條件的農(nóng)業(yè)職工，失地后自謀職業(yè)并與農(nóng)場(chǎng)解除勞動(dòng)關(guān)系的，安置費(fèi)發(fā)給個(gè)人。由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)重新為其調(diào)整責(zé)任田或安排就業(yè)崗位的，安置費(fèi)給予國(guó)有農(nóng)場(chǎng)用于基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)和補(bǔ)充社會(huì)保障資金；地面附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，按照“誰投入，誰獲得”的原則給予補(bǔ)償。三是做好對(duì)違法侵占和使用國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地行為的查處工作。農(nóng)場(chǎng)要配合國(guó)土資源行政主管部門，嚴(yán)肅查處違法圈占農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地、低價(jià)出讓農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地、亂占濫用農(nóng)場(chǎng)耕地的事件。要對(duì)農(nóng)場(chǎng)被占土地進(jìn)行全面清理，對(duì)權(quán)屬清楚且能收回的，要及時(shí)收回；不能收回的，也要及時(shí)辦理租賃或承包合同，納入農(nóng)場(chǎng)土地管理范圍，堅(jiān)決制止邊確權(quán)邊侵權(quán)問題。對(duì)農(nóng)場(chǎng)土地受周邊單位，特別是遭受農(nóng)村集體或個(gè)人干擾侵占的情況，通過完善管理機(jī)制，采取司法和行政措施、依法調(diào)處等多種方式，積極通過當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)或以法律訴訟方式進(jìn)行解決，加大對(duì)侵占國(guó)有土地違法行為的處罰力度。
（作者單位：湖南省農(nóng)墾局）
責(zé)任編輯：成德波
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